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2018年中国反垄断执法回顾——调查处罚篇

2019-02-03 18:14 · 作者:顾正平 孙思慧 吴桂慈   阅读:2125

作者|顾正平 孙思慧 吴桂慈 北京安杰律师事务所


(本文系知产力获得独家首发的稿件,转载须征得作者本人同意,并在显要位置注明文章来源。)


(本文5170字,阅读约需10分钟)


2018年是中国《反垄断法》生效和实施的十周年。十年来,与反垄断相关的法律法规已陆续完善,调查执法日趋成熟,中国已经成为与美国、欧盟并列的全球三大反垄断执法辖区之一。2018年,三大反垄断执法机构(商务部反垄断局、国家发展改革委员会价格监督检查与反垄断局和国家工商行政管理总局反垄断与反不正当竞争执法局)整合进国家市场监督管理总局(“市场监管总局”),由其统一负责反垄断执法工作。


2018年,市场监管总局及地方反垄断执法机构加大了反垄断执法力度。2018年12月27日,市场监管总局召开的全国市场监管工作会议中,公布市场监管总局立案调查涉嫌垄断协议和滥用市场支配地位的案件共32起,结案15起[1]。2018年,市场监管总局网站公告了7起、各地发改委和工商局网站公告了14起案件的处罚决定书。如同往年,2018年市场监管总局和地方执法机构重点关注与民生有关的产业,包括交通运输、医药、天然气、电力、家具行业等。值得一提的是,市场监管总局查处了中国石油天然气的两家分公司限定转售价格行为[2]并对其处以合计8,400万元罚款。深圳理货公司垄断协议案[3]中市场监管总局对竞争对手这一概念的认定标准也可看出其趋严的监管标准和对损害市场竞争的垄断行为的零容忍态度。除了对市场经营者的监管,市场监管总局也积极查办医疗、交通、建筑、公章刻制等行业领域行政性垄断案件,纠正和制止滥用行政权力排除、限制竞争行为共54起,并公布了其中16起案件的处理意见。


市场监管总局公布两部行政处罚程序性规定


2018年12月26日,市场监管总局公布了《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》[4]和《市场监督管理行政处罚听证暂行办法》[5](“两项规定”),两项规定将于2019年4月1日起施行。


在市场监管总局成立前,原国家工商行政管理总局、国家质量监督检验检疫总局、国家食品药品监督管理总局、价格监督检查与反垄断局各自负责其相关的行政执法,对各自负责的部分也制定了相应的行政处罚程序规定。市场监管总局的成立整合了原各个执法机构的行政执法职责,并通过两项规定来确保各领域执法程序以及执法规则的统一。针对垄断行为的调查处罚程序也应遵循两项规定的要求。两项规定确立了案件管辖原则,细化了调查取证及各类型证据收集、调取、制作和保存的具体规则,并对听证程序进行了详尽的规定。同时,两项规定增加了案件办理相关环节的时限要求,提出了行政处罚决定相关信息公示的强制性要求,明确了各类执法文书的送达方式。两项规定正式实施后,调查、听证、处罚程序将更加透明,涉案企业在面对调查时也会获得更多指引。


此外,在互联网、云计算、大数据等快速发展的时代背景下,两项规定充分考虑了互联网、执法信息化等需求,增加了电子数据的收集与提取、电子送达等内容,以顺应互联网时代的实际需要。


案件调查、处罚亮点


2018年虽处于市场监管总局初成立、三家反垄断执法机构整合的特殊时期,但市场监管总局仍然认真履行其职责,积极开展针对垄断行为的调查、处罚工作。2018年市场监管总局及地方执法机构公告了十多起颇受关注的执法案件。笔者总结了案件调查、处罚的亮点,具体如下:


1. 行业协会仍是重点关注对象


与往年相同的是,行业协会一直是执法机构关注的重点对象,2018年公布的6起案件的处罚决定与行业协会有关,包括货运商会、医药采购联盟、电梯协会、驾驶员培训协会、燃气协会等。行业协会是为同行业提供服务的自律管理机构,而参与者通常是同行业的竞争者,协会成员之间存在激烈的竞争关系。行业协会给这些竞争者提供了信息交流的机会,同时也可能会导致或诱发企业达成横向垄断协议。太强势的行业协会可能会组织成员之间达成横向垄断协议,而有时行业协会也可能被市场份额较大的几个竞争者利用,迫使或引导其他成员达成横向垄断协议。


2.央企违法,与“庶民”同罪 — 中石油分公司受到2018年最高额罚款


2018年1月26日,国家发展改革委员会公布了中国石油天然气有限公司两家分公司纵向价格垄断案。在该案中,涉案企业中国石油天然气股份有限公司大庆油田公司天然气分公司、中国石油天然气股份有限公司天然气销售大庆分公司与哈尔滨、齐齐哈尔、大庆地区13家下游压缩天然气母站经营者达成限定转售压缩天然气最低价格的纵向垄断协议,违法行为持续1年。这两家天然气公司分别被处以压缩天然气销售额6%的罚款,合计8,406万元。

 

本案是典型的纵向价格垄断案件,处罚对象为大型央企的分公司,相关行业是对民生和经济有重大影响的天然垄断行业。虽处于天然垄断行业,但其仍不得实施限定最低转售价格协议。执法机构对两家分公司的处罚金额为2018年处罚之最。可以看出执法机构对触碰法律底线的央企也不容姑息的态度,对各种企业皆一视同仁,不存在特殊待遇。


3. 原料药垄断行为是查处重点


2018年年底,市场监督总局连续公布了两件原料药企业垄断案件,一件为相关市场竞争者达成固定价格协议的横向垄断协议案;另一件为相关企业滥用市场支配地位案。在冰醋酸原料药垄断协议案[6]中,三家生产冰醋酸原料药企业达成提高冰醋酸原料药销售价格的垄断协议,达成垄断协议之后,冰醋酸的价格由原本9.3元/公斤上涨至28~33元/公斤。在扑尔敏原料药垄断案[7]中,湖南尔康医药经营有限公司实施了掌控扑尔敏原料药进口权,大批量囤货,并实行不公平高价(价格增长明显超过正常幅度)、搭售以及拒绝交易等滥用市场支配地位的行为。


原料药垄断一直是执法机构重点关注的对象,截止目前为止,8件原料药企业垄断案中,有近20家企业遭到执法机构处罚。除垄断协议行为外,原料药企业还因滥用市场支配地位而受到处罚。原料药生产商或经销商较容易被认定具有市场支配地位,一方面是市场上实际生产某种原料药的企业屈指可数,下游企业对其依赖性极强;另一方面由于原料药生产采用非常严格的认证制度进行监管,相关市场进入门槛较高,鲜有市场竞争者。但是,原料药生产企业并不因为具有支配地位就一定会受到处罚。反垄断法并不禁止经营者具有市场支配地位,其禁止的是具有市场支配地位企业滥用支配地位损害竞争的行为。与原料药相关的下列行为的法律风险较高:(1)拒绝交易;(2)提价销售;(3)搭售;以及(4)附加不合理条件等。


4. 认定竞争者的“新标准” — 深圳理货企业横向垄断协议案


我国《反垄断法》第十三条禁止具有竞争关系的经营者达成固定价格、限制产量、分割市场、抵制交易等协议、决定或者其他协同行为。然而,《反垄断法》并未明确从事相同业务领域的关联公司之间,是否属于前述“具有竞争关系的经营者”;也未明确从事相同业务领域的公司股权被同一母公司持股比例为多少时,相关市场安排可以被视为同一集团的行为。

 

市场监管总局在深圳理货公司垄断协议案中的处罚决定提供了关联企业间的市场协调行为是否构成横向垄断协议这一问题的分析思路。在本案中,深圳中理和深圳中联均在深圳港西部港区开展理货业务。从股权结构看,招商物流持有当事人深圳中理、深圳中联各50%股权。但是招商物流对两者的控制能力却不同。对深圳中理而言,招商物流属于相对控股股东,其余两名股东中国外轮理货总公司和中国深圳外轮代理有限公司分别持有29%和21%的股份;对深圳中联而言,则是由招商物流和中联理货有限公司各持股50%,招商物流并不具有相对控股地位。


在认定达成横向协议的两方是否属于竞争者时,市场监管总局除考量深圳中理和深圳中联的股权结构外,还考虑了二者的实际运营情况以及与该产业有关的国家政策。根据市场监管总局的调查,虽然同一母公司分别持有深圳中理、深圳中联各50%股权,但由于二者并非由同一母公司单独控制,应当认定二者不属于同一集团。此外,深圳中理和深圳中联实际上是独立开展生产经营的两个主体。而国家政策中也明确要求“港口理货要引入竞争机制”。因此,市场监管总局综上认为深圳中理和深圳中联属于《反垄断法》第十三条的“具有竞争关系的经营者”。因此就深圳中理和深圳中联达成并实施的分割销售市场的垄断协议的行为加以处罚[8]。


企业在评估自身关联企业是否可能被认定为有竞争关系的经营者时,不能仅仅以股权结构来判断,还需要综合考虑实际经营情况(例如,经营决策权、董事会人选和高管人员的兼任等)以及产业政策及相关国家政策等。总之,企业应谨慎评估其处于同一行业的关联企业是否为同集团内的经营者,不可仅依据股权结构便轻易进行信息交换等市场协调行为,否则很可能会遭到调查、处罚。


5. 阻碍调查行为已牵涉到对个人的处罚 — 广州丰田经销商阻碍调查案


在广州丰田经销商阻碍调查案[9]中,广东发改委对广州丰田经销商开展反垄断调查时,广州丰田经销商的法定代表人和总经理,不但拔掉执法人员正在提取电脑证据的U盘并拒绝执法人员取回U盘的要求,最后还宣称执法人员无权调查,并辱骂执法人员。最终,广东发改委对该经销商的法定代表人和总经理两人处以共2万元的罚款。

 

此前,曾出现过阻碍反垄断调查的公司受到严厉处罚的情形,如信雅达拒绝配合调查案[10]、隆顺和阻碍反垄断调查案[11]等。但是对丰田经销商负责人的处罚,是首例涉及不配合调查而导致自然人受到处罚的案件。《反垄断法》第四十二及五十二条规定,被调查的经营者、利害关系人或者其他有关单位或个人有义务配合反垄断执法机构的调查,不得拒绝、阻碍调查。对于违反前款规定的个人最高可以处以十万元罚款、对于单位最高可以处以一百万元罚款。本案可以看出反垄断执法机构对于调查严肃、认真的态度。尤其在2018年市场监管总局成立之后,反垄断执法力度加强,企业应加强培养员工对反垄断法相关法律法规的守法意识。企业应确保员工在面对反垄断执法机构调查时,积极应对、不盲目“认罪”,同时根据规定配合调查。


6. 积极整改有助于获得终止调查结果


2018年市场监督总局和地方执法机构共公布了5起中止或终止调查的案件,占总公布案件的24%,可以看出被调查企业在调查期间积极整改、配合调查的重要性。企业接受调查后,若能积极配合,执法机构可能会依据当事人的违法程度、违法行为持续时间、配合调查的态度及提交的整改承诺函出具《中止调查决定书》。之后企业按承诺整改后,执法机构会依据当事人实施整改情况决定是否出具《终止调查决定书》,如执法机构出具了《终止调查决定书》,执法机构将不会再对该案件做进一步的调查或处罚。因此,如果被调查企业的确实施了垄断行为,可以通过积极配合调查、主动呈交整改措施并实施整改等方式来争取获得中止调查甚至终止调查的结果。


小结和展望


2018年反垄断执法机构重点关注民生领域,在公布的21起处罚案件中,18起都和民生有关。行业协会也一直是执法机构重点关注的对象,2018年有6起涉及行业协会的案件。此外,医药领域仍是重点关注的对象,2018年12月底市场监督总局连续查处2起原料药企业垄断案。

 

2018年12月27日,市场监管总局召开全国市场监管工作会议,市场监管总局局长张茅总结了这一年的工作以及明年工作安排,并强调2019年将加大竞争执法力度,并将继续聚焦公用事业、原料药、建材、日常消费品等民生领域,加大力度查处垄断协议和滥用市场支配地位行为[12]。在立法方面,市场监管总局张茅局长在全国市场监管工作会议上指出为使法治建设进一步强化,将加快《反垄断法》修订进程。2019年,我们期待更多指南的出台,这些指南将促使中国的反垄断执法更趋专业化、精细化,进而推动建立和发展具有中国特色的相对成熟、完整的反垄断法体系。

 

因此,我们建议企业,在新的一年积极加强反垄断合规建设,密切关注立法动向,培养和提升员工对于避免触犯反垄断法相关法规的意识,特别是市场监管总局重点关注的民生领域、如医药、建材、日常消费品等领域中的企业,应进行企业内部反垄断合规检查,如遇到执法机关调查时,积极配合调查,在确实违法的情形下主动提交整改措施和相关证据,争取获得终止调查或免除处罚的结果。


注释:
[1]张茅在全国市场监管工作会议上的讲话摘编,中国市场监管报,2018年12月28日,http://www.cicn.com.cn/zggsb/2018-12/28/cms113995article.shtml
[2]中国石油天然气的两家分公司的处罚决定原文见市场监管总局网站:http://samr.saic.gov.cn/gg/201807/t20180727_275281.html
[3]深圳理货公司垄断协议案的处罚决定原文见市场监管总局网站:http://samr.saic.gov.cn/gg/201807/t20180720_275163.html
[4]《市场监督管理行政处罚程序暂行办法》:http://samr.saic.gov.cn/xw/yw/wjfb/201812/t20181225_279060.html
[5]《市场监督管理行政处罚听证暂行办法》:http://samr.saic.gov.cn/xw/yw/wjfb/201812/t20181225_279061.html 
[6]冰醋酸原料药垄断案的处罚决定原文,见市场监督总局网站http://samr.saic.gov.cn/gg/201812/t20181224_278969.html
[7]扑尔敏原料药垄断案的处罚决定原文,见市场监管总局网站http://samr.saic.gov.cn/gg/201901/t20190118_280436.html
[8]“SAMR adopts stricter view on identification of competitors in monopoly agreement case”,顾正平、向文磊,2018年8月30日,http://www.anjielaw.com/en/uploads/soft/180831/1-1PS1130409.pdf
[9]广州丰田经销商负责人阻碍调查案处罚决定书原文见广东省发改委网站http://www.gddrc.gov.cn/zwgk/zdlyxxgkzl/jgzf/pgpt/201809/t20180903_478125.shtml
[10]信雅达拒绝配合调查案原文见国家工商行政管理总局网站http://home.saic.gov.cn/fldyfbzdjz/jzzfgg/201703/t20170309_232274.html;
对信雅达工程股份有限公司拒绝配合调查案的详细分析,请见顾正平于2015年11月13日发表的文章《工商局首次处罚不配合反垄断调查企业》,详见http://www.anjielaw.com/uploads/soft/170310/1-1F3101A105.pdf 
[11]隆舜和阻碍反垄断调查案原文见山东省物价局网站http://www.sdwj.gov.cn/ggfw/jcfx/xzcfgs/01/152404.shtml
[12]张茅在全国市场监管工作会议上的讲话摘编,中国市场监管报,2018年12月28日:http://www.cicn.com.cn/zggsb/2018-12/28/cms113995article.shtml

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